Parere relativo alla procedura di stipula dei contratti con firma digitale in un Comune

24 giugno 2017

Quesito

Nella nostra amministrazione comunale, abbiamo riscontrato diversi problemi di natura tecnica per la firma simultanea dei contratti con le ditte. La causa del problema deriva dal software per la lettura della smart card delle ditte che non è sempre compatibile con quello necessario ai sistemi di firma dei nostri dipendenti. Per la suddetta motivazione capita spesso che in un PC dove è possibile firmare con le smart card dei Dirigenti Comunali/Segretario Generale non sia possibile firmare con la smart card dei rappresentanti delle Ditte e ci si trova costretti, in emergenza, a risolvere dei problemi di compatibilità tra driver (non sempre gestibili) mentre tutti i presenti attendono di poter firmare. Considerato poi che i modelli di smart card e i relativi driver sono di varie tipologie e, soprattutto, cambiano nel tempo non si riesce mai a predisporre una infrastruttura tecnologica che consenta il processo di firma congiunta nei vari casi.

Questo, a mio avviso, è una delle tante situazioni in cui è cambiata la tecnologia (da firma autografa a cartacea) senza modificare la procedura di sottoscrizione (davanti al Segretario Comunale dopo la lettura congiunta dell’atto).

Mi chiedo a questo punto se non sia possibile adottare la seguente procedura considerato che: – una firma digitale apposta di fronte al Segretario o meno ha sempre la validità giuridica di una firma digitale e non può essere disconosciuta

– la validità del documento è di fatto completa solo con l’identificazione temporale dello stesso (marca/protocollo) Procedura proposta:

1) Il contratto viene inviato alle ditte qualche giorno prima della sottoscrizione del contratto chiedendo alle ditte di sottoscriverlo verificando la validità della loro firma digitale per la data in cui è prevista la sottoscrizione ufficiale di fronte al Segretario (in questo modo le ditte userebbero i loro software di firma presenti in azienda);

2) nel giorno in cui è prevista la firma congiunta di fronte al Segretario la ditta porta/invia in Comune il documento sottoscritto digitalmente (con firma valida alla data di tale operazione). Il Segretario legge il documento sottoscritto dalla ditta, verifica i certificati di firma apposti alla data di stipula e, ovviamente se non ci sono variazioni, procede a far firmare i Dirigenti Comunali (il cui sistema di firma è noto quindi non crea problemi) e firma a sua volta per completare le firme necessarie;

3) il documento firmato viene quindi marcato temporalmente o protocollato (per dare data certa al documento) e archiviato nel sistema documentale dell’Ente;

4) si procede alla firma congiunta con le modalità attuali solo se cambia qualcosa nel contratto e si deve sottoscritto nuovamente da parte di tutti gli interessati.

Con questa modalità si risolverebbero diversi problemi di natura tecnica, la ritiene possibile ovvero conforme alle normative in vigore?

Parere

In premessa occorre precisare che il quesito sembra riferirsi ai contratti d’appalto conclusi con atto pubblico amministrativo e non ai contratti conclusi mediante scrittura privata.

In tal caso l’Ufficiale Rogante deve rispettare le formalità previste anche dalla Legge notarile n. 89 del 16 febbraio 1913 che al nuovo art 52-bis introdotto dal Dlgs n. 110/10 dispone che “Le parti, i fidefacenti, l’interprete e i testimoni sottoscrivano personalmente l’atto pubblico informatico in presenza dell’ufficiale rogante con firma digitale o con firma elettronica, consistente anche nell’acquisizione digitale della sottoscrizione autografa. Il notaio appone personalmente la propria firma digitale dopo le parti, l’interprete e i testimoni e in loro presenza”.

La sottoscrizione dell’atto, dunque, deve avvenire davanti all’Ufficiale Rogante il quale appone la propria firma sempre davanti alle parti. La procedura intende dare certezza all’autenticità della sottoscrizione ponendo a garanzia del processo l’Ufficiale Rogante che prima della sottoscrizione si accerta dell’identità dei firmatari nonché dei relativi poteri di rappresentanza. Del resto come noto la sottoscrizione oltre ad avere una funzione dichiarativa e indicativa, ovvero esprimere la paternità del contenuto di un documento ed indicare il sottoscrittore, ha anche una funzione probatoria, ovvero ne garantisce l’autenticità. Aspetto questo che acquisisce una valore inconfutabile se fatta davanti ad un Pubblico Ufficiale. Anche l’apposizione della firma digitale deve rispettare la stessa procedura, prevedendo la digitalizzazione del “pin” davanti all’Ufficiale Rogante, conferendo così certezza alla presunzione dell’utilizzo del dispositivo da parte del titolare indicata dall’art 21 comma 2 Dlgs 82/05 (CAD)

Per superare i problemi tecnici evidenziati dal quesito, l’art 52-bis L 89/13 prevede che l’acquisizione delle sottoscrizioni può consistere anche “nell’acquisizione digitale della sottoscrizione autografa”. A tal fine la procedura può seguire le indicazioni dell’art 25 del CAD in merito alle autenticazioni delle firma elettronica che dispone “L’autenticazione della firma elettronica, anche mediante l’acquisizione digitale della sottoscrizione autografa, o di qualsiasi altro tipo di firma elettronica avanzata consiste nell’attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la firma è stata apposta in sua presenza dal titolare, previo accertamento della sua identità personale, della validità dell’eventuale certificato elettronico utilizzato e del fatto che il documento sottoscritto non è in contrasto con l’ordinamento giuridico.”

Quindi le parti sottoscrivono il contratto sulla carta davanti all’Ufficiale Rogante, il quale appone la sua firma sulla copia informatica (scansione). Il documento cartaceo sul quale sono state apposte le firme olografe non ha valore di originale in quanto non contiene la firma dell’Ufficiale Rogante, e quindi non soggetto a conservazione, e sul quale potrebbero essere annullate le marche da bollo previste dal DPR 642/72 qualora l’ente non abbia attivato l’assolvimento del bollo in modalità virtuale. L’originale digitale dovrà essere registrato all’interno del sistema documentale dell’ente (protocollo informatico) che conferirà anche un riferimento temporale certo, in luogo della marca temporale, come disposto dall’art 41 comma 4 lett. a) del DPCM 22 febbraio 2013. Si precisa che la registrazione nel sistema documentale dell’ente non esonera al momento dalla tenuta del repertorio degli atti formati dai pubblici ufficiali previsto dall’art 67 DPR 131/86.

La firma olografa potrà essere acquisita elettronicamente anche mediante tablet. Ovvero mediante un’applicazione che cattura il tratto della firma olografa apposta davanti al pubblico ufficiale. Non si parla dunque di firma grafometrica ma di firma elettronica autenticata la cui riconducibilità al titolare è garantita dal pubblico ufficiale. Con tale modalità il documento e gli eventuali allegati non verranno mai stampati eliminando così l’onerosa procedura di scansione.

In merito al certificato di firma dell’Ufficiale Rogante l’art 23-ter L 89/13 dispone che il certificato qualificato del notaio debba contenere anche l’informazione relativa all’iscrizione a ruolo, ovvero debba avere indicato la funzione del firmatario. In tal senso la Conferenza unificata Stato-Regioni del 5 dicembre 2013 ha stabilito che “Nelle Amministrazioni Pubbliche, l’Ufficiale rogante, laddove sia prevista l’apposizione del sigillo in calce agli atti dallo stesso ricevuti, si dovrà dotare di una firma digitale che abbia le caratteristiche di “firma funzione” e che pertanto attesti non solo l’identità dell’Ufficiale rogante che interviene nell’atto ma anche la funzione svolta”.

La procedura proposta nel quesito può invece essere presa a modello per i contratti conclusi mediante scrittura privata in caso di sottoscrizione a distanza. In tal caso, la Conferenza Unificata Stato Regioni appena richiamata, propone che l’atto venga predisposto dall’amministrazione, ed inviato mediante pec alla ditta per la firma, la quale sempre mediante pec lo rinvia all’ente che con l’apposizione della propria firma completa l’atto e ne determina l’efficacia. Alla controparte deve essere notificata la data della decorrenza degli effetti dell’atto. Al fine di evitare il rischio di modifiche al contenuto del contratto da parte della controparte, è possibile “bloccare” i singoli file mediante una firma debole, non valida ai fini della sottoscrizione.

di Cesare Ciabatti

Esperto consulente e formatore per Enti Locali. Specializzato in amministrazione digitale e gestione archivi elettronici in ambito pubblico e privato.

Contributor DocPaperless